旅游公司擅自伐木 绿化局未及时补种被判违法

作者：姚鹏，系山东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、曲阜师范大学经济学院教授

游客在内蒙古阿尔山国家森林公园体验骑马。新华社发

《习近平生态文明文选》第一卷指出，“在生态文明体制改革方面，提出完善生态文明基础体制，健全生态环境治理体系，健全绿色低碳发展机制；提出实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度”。生态环境分区管控，是贯彻落实习近平生态文明思想、建设人与自然和谐共生现代化的重大制度创新，是提升国土空间治理体系和治理能力现代化的关键举措。国土空间治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，传统粗放式管理难以适应高质量发展和人与自然和谐共生的时代要求，精细化已成为提升治理效能的关键方向。生态环境分区管控作为一项基础性、制度性创新，是推动国土空间治理向科学化、精准化、规范化深刻转型的重要引擎，能够为优化国土空间开发保护格局提供重要支撑。

1.精准施策与技术赋能：构建国土空间精细化治理新范式

推进国土空间治理现代化，精细化是必由之路。生态环境分区管控通过精准识别空间异质性、明确构建准入规则体系、深度融合智能技术应用，有效破解传统治理存在的“粗、散、低、难”问题，显著提升了国土空间治理的预见性、科学性、精准性和有效性。

治理精细化首要在于精准“识物”。国土空间是一个复杂、庞大的系统，不同区域的自然禀赋、生态功能、环境容量、发展潜力差异显著。传统的“一刀切”环境管理政策，常常忽视这些空间异质性，导致保护与发展失衡。生态环境分区管控则是基于翔实的生态调查、环境监测和大数据分析，科学识别区域生态系统结构、功能、敏感性与承载力差异，将全域细分为不同等级的优先保护单元、重点管控单元、一般管控单元等，甚至精细到特定敏感区域，并为每个管控单元建立“数字档案”，明确其主导生态功能、主要环境问题、资源禀赋特点、环境承载上限及发展约束条件。这种基于精准识别的“单元画像”，改变了以往对空间环境属性模糊认知的状态，为实施差异化、针对性管理提供了坚实的科学依据和认知基础。

治理精细化的核心在于明确规则、划清界限。生态环境分区管控通过一套严谨、透明的准入清单体系，将生态环境保护要求具体化为空间准入的刚性规则，是实现治理规范化的关键。针对不同类型、等级的管控单元，生态环境分区管控量身定制了差异化的生态环境准入清单，清单明确列出禁止类、限制类、鼓励类活动的详细目录和要求，这如同为每一寸国土空间配置了特定的“环境准入规则说明书”。清晰、公开的准入清单，为企业、个人乃至地方政府的投资、规划、选址决策提供了明确、稳定、可预期的环境约束条件和行为边界，有效减少政策执行的模糊地带和自由裁量空间，从制度上保障了治理的公平性、透明度和可操作性。这套规则体系通过约束性指标和刚性管控方式，深度嵌入各级国土空间规划编制、产业布局优化等决策的最前端，将生态环保要求融入空间开发的初始决策环节，实现了空间治理由末端处置到源头管控的根本性转变。

治理精细化离不开强大的技术支撑。生态环境分区管控依托数字化、智能化技术，实现数据集成、动态管理和智慧应用，极大提升了治理的效率和精准度。例如，建设覆盖全域的生态环境分区管控信息平台，集成空间分区、准入清单、环境质量监测、污染源、规划项目等多源数据，形成统一权威的“生态环境空间信息底图”，该平台深度对接国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实现生态环境保护刚性要求与其他规划管控目标（如耕地保护、城镇开发边界）的智能比对、协同审查，为规划落地提供“一键式”合规性审查工具。生态环境分区管控还利用遥感监测、物联网感知、大数据分析等技术，实时或准实时监控空间单元环境状况、要素流动变化，建立基于监测评估和实际需求的准入清单及分区边界动态优化调整机制，确保规则的时效性和适应性。

2.系统施策与协同发力：完善生态环境分区管控制度体系

生态环境分区管控作为一项基础性制度创新，其核心价值在于为国土空间精细化治理提供科学的空间底板和清晰的规则框架。当然，其效能的最大化释放离不开配套体制机制的深度变革与持续完善。只有通过构建权责清晰、运行高效、保障有力的体制机制，才能将精细化的“蓝图”转化为治理的“实景”。未来，应持续加强顶层协调、优化动态管理、赋能基层应用、健全法治监督，确保这套精细化的空间治理规则“管得住、用得好”。唯有如此，才能充分发挥其作为国土空间治理精细化的基础支柱作用，为美丽中国建设提供坚实可靠的国土空间秩序保障，真正实现发展与保护在空间上的高水平协调。

在宏观治理体系方面，强化顶层设计与统筹协调机制。精细化治理的前提是治理体系的协同高效，着力构建统一领导、部门协同、分级负责的治理格局。在中央层面，进一步完善由党中央全面领导，国家发展改革委、自然资源部、住房城乡建设部、国家林业和草原局等有关主管部门参与的宏观协调机制，制定全国性的指导意见、技术规程和战略目标，从源头上保障国家重大战略布局与生态环境分区管控要求的内在统一。同时，国务院生态环境主管部门应建立覆盖分区划定、清单制定、规划衔接、项目审查、监管执法全链条的职责清单和协同工作规则，形成监管合力。在地方层面，压实地方各级政府主体责任，形成权责清晰的垂直管理链条。其中，省级政府重在承担本行政区内“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、环境准入负面清单）划定与发布的主体责任，依据国家要求，结合本省实际，科学划定生态环境管控单元、制定环境准入清单，统筹解决跨市域的重大生态环境问题；市级政府重在细化落实与传导衔接，结合本市发展定位与环境承载力，进一步细化管控单元和准入要求，并指导、监督县级政府有效执行；县级政府的工作重心在于将管控要求精准应用于项目准入审批、规划许可、执法监督等日常管理活动，确保制度要求落到实处。

在动态管理方面，完善动态更新与闭环管理机制，确保规则的生命力。分区与清单绝非一成不变，建立灵敏的“监测—评估—预警—更新”机制是维系其科学性和有效性的关键。首先，需要建立常态化监测评估体系，整合多源数据，构建支撑分区管控的统一数据底板和监测评估指标体系，对重点管控单元、优先保护单元的环境质量、生态状况、资源利用强度和开发活动进行实时或定期监测评估。其次，建立分级预警与响应阈值，设定关键生态环境指标的变化预警阈值，一旦触发预警，系统自动推送信息，相关部门启动评估程序，研判风险，决定是否需动态调整分区边界或更新准入清单。再次，规范化调整程序，制定严格的生态环境分区调整和准入清单更新触发条件、技术论证流程和审批权限。重大调整应经过科学评估、公众参与、部门协商和上级政府备案或审批，建立调整前后政策衔接机制，保障存量项目的合法权益，避免调整的随意性。最后，实施后评估与反馈优化，建立常态化分区管控实施成效评估机制，全面评估制度运行的经济、社会、环境效益及存在问题，评估结果作为优化分区、调整清单、改进机制的重要依据，形成“编制—实施—监测—评估—反馈—优化”的管理闭环。

在基层应用方面，夯实基层治理能力，强化数字赋能机制，打通“最后一公里”。精细化治理成败在基层，必须解决基层“接得住、管得好”的问题。首先，强化基层治理能力建设，加大对县级及以下生态环境、自然资源等部门在政策解读、分区应用、清单执行、平台操作、执法监管等方面的培训投入和人员配置力度，鼓励专业技术机构对口帮扶，为基层提供稳定技术支持。其次，打造智能化应用服务平台，深化覆盖全国的生态环境分区管控信息平台建设。智能化平台需达到业务协同、数据共享、智能应用、公众参与便捷等目标：一是实现与国土空间规划、投资项目在线审批监管、排污许可管理、环境执法等系统的深度互联互通与业务协同，提供项目选址“一键式”智能预判、准入要求自动比对推送、辅助审批决策功能；二是形成统一的数据标准和共享规则，确保相关部门能实时获取权威、一致的分区管控数据和监测信息；三是融合大数据、AI模型，强化其对区域生态环境变化的模拟预测、风险评估、预警预判能力，提升决策前瞻性和科学性；四是提供面向企业和公众的查询端口和互动功能，方便其了解所处区域管控要求，支持在线提交意见建议、监督举报；五是在原则框架下，支持基层结合本地实际，探索更具操作性的清单细化、监管模式创新和服务优化路径，提炼推广优秀案例。

在法治监督方面，健全法治保障与监督考核机制。精细化治理必须建立在法治轨道上，并辅以有力的监督考核。一是推动将生态环境分区管控的核心制度要求，如“三线一单”成果地位、动态调整程序、部门协同责任等，纳入相关法律法规或配套法规规章，为制度的刚性执行提供上位法依据。二是明确违规责任追究，在法律或制度层面，明确规定违反分区管控要求的法律责任，形成有效威慑。三是强化督察与考核刚性约束，将生态环境分区管控实施情况纳入中央及省级生态环境保护督察，在地方政府绩效考核体系中，增加分区管控目标达成度、违规项目查处率、清单执行规范度等量化考核指标。四是完善多元监督体系，强化人大法律监督、政协民主监督，保障媒体和公众监督权，畅通举报渠道，定期公布分区管控实施评估报告和典型案例，接受社会监督。