北京平谷区园林绿化部门怠职法院一审判其违法

作者：尹稚，系清华大学建筑学院教授、中国新型城镇化研究院执行副院长

中央城市工作会议指出，着力优化现代化城市体系。城市体系是由不同规模等级、差异化职能分工和具体空间区位分布的城市所构成的有机网络整体，其发展水平取决于城市之间的等级规模关系、职能互补关系、时空交互关系的动态平衡。优化现代化城市体系，是在国土和区域尺度上谋篇布局，在推进中国式现代化进程中贯彻新发展理念、构建新发展格局的战略部署，是持续优化区域统筹、城乡统筹、发展和安全统筹大格局的重要过程。

提高城市的综合承载能力，是对全球可持续发展议题的回应，也是在中国式现代化进程中统筹发展和安全的必要举措

2015年中央城市工作会议提出“人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应”，并提出了“框定总量、限定容量”等要求。近日召开的中央城市工作会议强调“提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力”，是更加全面科学理解和尊重城市发展规律的体现。城市综合承载能力既包括资源、生态环境的承载力，也包括基础设施、经济和社会承载力，反映了城市系统是自然禀赋和人工建设改良共同构成“复杂巨系统”的特征。这一概念有阈值性和动态性两个特点。前者强调的是“上限”和“临界点”，即在不引发生态环境破坏、资源枯竭和社会失序的前提下，城市及其相关基础设施所能支撑的人口规模和经济社会活动强度存在“上限”，突破“临界点”会产生近乎不可逆的灾难性后果；后者则反映了人类改造利用资源环境综合能力的进步、基础设施水平的提高所带来的生产力提升，也反映了社会组织形态、保障能力乃至制度变革对人口发展质量和社会稳定的贡献。资源与生态环境承载力是城市体系发展的物质基础和约束性前提，而基础设施和经济社会承载力的提升与变革则是可持续发展的核心内涵。

未来相当长一段时间内，中国所面对的发展环境充满新的挑战，统筹发展和安全的关系越来越重要。我国山地多、平原少，近三分之一国土属于难以开发利用，不适宜生活、居住和生产的空间。传统农业高产区与城市化适宜地区高度重叠，自然资源和环境禀赋上限不容乐观。在保障生态安全和粮食安全前提下寻求城市体系发展，更多需要依靠基础设施与经济社会承载力的提升，在有限的可用资源环境阈值内做文章。既要守好“美丽中国”的家园，又“把中国人的饭碗牢牢端在自己手上”，不断满足人民日益增长的美好生活需要。这就必然要求坚持集约高效发展，提高资源利用效率；坚持减排降碳、增蓝扩绿，恢复提升生态系统服务能力；坚持扩充基础设施容量，提升运行质量，强化对城市运行的支撑服务能力；坚持调整产业结构、扩大就业容量、提升财政能力，为人口和经济活动提供可持续资源保障；坚持大力发展教育、医疗为主的高质量公共服务，提升对人口生活质量和社会稳定的保障能力等。

发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，是对中国城市区域协同发展的强调，也是对经济效率与人的舒适如何达成动态平衡的精准回答

党的十八大以来，我国实施新型城镇化战略和区域协调发展战略，从建设高能级中心城市、培育现代化都市圈，到引导人口向城市群集中、建设世界级城市群，同时强调大中小城市和小城镇协同发展，统筹新型城镇化战略和乡村振兴战略，促进城乡融合发展，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。近日召开的中央城市工作会议的表述体现了相关政策的连续性，增加的“组团式、网络化”表述，是对城市发展格局和形态更为具体和形象化的描述。“组团式”是针对城市发展中进一步纠正“摊大饼”现象而言的，“网络化”则体现了对现代化进程中“流动性”的强化和“流空间”重要性的提升。

纵观全球城市发展史，选择连绵扩张“摊大饼”的方式，还是更具田园化、花园化、公园化特征，城乡优点共融、人与自然关系更加融洽的组团式发展模式，其实质上是在回答经济效率与人的舒适如何达成动态平衡这一重要议题。从经济价值的视角看，效率是永恒的坚守。更高的开发强度、更紧密的布局方式、更紧凑的职能联系都意味着效率的提升，同心圆式的圈层扩张契合各种经济学说中有关效率分析的理论模型。但从宜居的视角看，城市是生活的家园，“诗意的栖居”也是人民美好生活需要的重要内涵。如果放任城市按照自组织形态发展，其结局将是把效率推向极致，在享受高效率的同时忍受拥挤和资源挤兑产生的焦虑，这就是“大城市病”的由来。反之，如果放纵对舒适的追求，也会带来更大资源消耗、更高的发展成本浪费和非理性运营成本支出。现代化人民城市的规划、建设和运营，就是要通过政策调控、规划引领、建设形态选择和运营方式优化，达成效率和舒适的动态平衡。要保护好生态优先的绿色基底，实现山水林田湖草与城市空间的优化耦合，以蓝绿空间对城市组团的穿插渗透来创造碳汇体系，应对极端气候，实现碳汇和韧性双重提升。增强蓝绿空间可达性，更好服务于居民公共活动，也推动生态服务价值外溢，催生绿色金融、生态旅游、教育文创等新经济动能，实现生产、生活、生态三重场景的有机融合。

网络化是城市体系职能组合和组团式城市高效舒适运转的另一必备条件。城市发展的区域协同和组团式形态，与现代化进程带来的要素流动性提升和“流空间”重要性上升相伴。实现以中心城市为核心，与其他大中小城市、小城镇乃至乡村进行信息、能量和物质交换，是防止社会失序、优化经济发展环境、治愈“大城市病”的过程。要在舒适的环境中保有足够的效率，就需要网络化的强化。中国几十年来的基础设施投入，大大降低了信息、能量、物质、人才在各尺度上交互的成本，使得现实社会和虚拟社会中的“流空间”建设达到了国际领先水平。

组团式发展重塑了人与自然的关系，推动实现人与自然和谐共生的现代化；网络化则解决了流动性增加带来的紧密时空关系建立问题，在更大空间范围内达成更为丰富的多种职能“同城化”效果。因此，应强调网络化互联互通推动“空间邻近”效应，强化大中小城市、小城镇及城乡之间的专业化、特色化发展，实现人口、资源、文化等多方面的优势互补。推进高质量公共服务的“同城化”共享，促进跨地域、跨人群的待遇均等，既推动全国统一大市场的形成，也促使居民实现“跨城如同城”和“城乡双栖”的高品质生活。

分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，是对稳住城镇化基本盘、补足短板的深刻认识，也是推动县城差异化发展的科学选择

城镇化的成本由政府、企业和个人分担。目前我国收入水平决定了在实现农业转移人口市民化的选择中，县城仍是多数人的首选。县城或者县级治理单元城市就是中国城镇化的基本盘，这个基本盘的动态特征十分明显，青壮年时“人往高处走”、中老年后“落叶归根”，都会对人口结构产生影响，致使县城职能反映出人生“驿站”特征，即常住量大、永居性低、流动性突出。这个特征导致此类中小城市规划建设中往往存在前瞻性不足、“过客”心态等问题，也使得基础设施建设、公共服务设施建设等需要长周期经济测算的支撑系统依赖上级政府投入，自身动力往往不足。这也是将县城作为基础设施和公共服务补短板重点的初衷。

中央城市工作会议重点强调“分类推进”，突出了县城发展的关键之处，其原因在于县级治理单元的高度差异化，这反映在空间尺度、人口规模、区位和主体功能等方面。我国辖区面积大的县超过20万平方公里，面积小的县不到90平方公里；人口多的县接近250万人，人口少的县不足万人；区位得天独厚的县高速公路、高速铁路、机场、港口俱全，偏远地区的县尚存不通高速之处。主体功能差异来自国家功能需求，有的县国家级生态保护区几乎占县域全部，有的县作为农业主产区，首要任务是保证国家粮食安全和推进农业现代化，有的县级市在城市发展重点地区，可谓“富可敌省”。用“一把尺子”衡量县城发展、考核县级干部无疑不够科学，在经济、社会、环境、文化、治理的复合测度中，把准一个县的定位和特征进行分类施策考核，才是解决问题的关键。这是把县城作为城镇化重要载体，寻求特色化、专业化发展道路的重点。

县城也是实现城乡融合发展的中枢，乡村发展的动力来源相当一部分在城市。从保障性和市场化结合为城市提供“菜篮子”“米袋子”，到融入城市主导的产业链、供应链、创新链、消费链等链群关系，都可以看到新型城镇化、新型工业化和农业现代化及乡村振兴战略有着密切的有机联系和强烈的融合需求。在解决从乡到城的人口流动问题，打通了绝大部分政策渠道之后，需要聚焦从城到乡的流动渠道畅通，而县城是中转站、中枢，这个枢纽强化得好才会有城乡融合更广阔的前景。

总之，一个现代化、日益优化的城市体系是等级规模合理完备，公共服务覆盖充分，职能分工提质增效，空间分布更加均衡，互联互通更加顺畅的网络整体。新征程上，要更加注重统筹协调，着力提高城市工作的系统性、城市发展的持续性，推动城市在高质量发展中发挥更大作用。